| 「新しい『国立大学法人』像について（中間報告）」に対する意見 | ||||||||||||||||||
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平成13年10月29日
１．はじめに国立大学協会 このたび文部科学省は、「国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議」の検討状況を、「新しい『国立大学法人』像について」という表題の中間報告として公表した。 国立大学協会は、総会の決定にもとづき、協会関係者を参加させてこの「調査検討会議」にかかわるとともに、「設置形態検討特別委員会」を設置して、これに種々に対応してきたが、「中間報告」が公表されパブリック・コメントに付されることにより、法人化の当事者組織として公に意見を表明する機会を得た。以下は、「中間報告」に対する国立大学協会としての意見である。 ２．総括的論点 今回の「中間報告」は、「国立大学法人法」ないし「国立大学法」による法人化や、大学と法人一体の組織といった法人の基本においてだけでなく、法人化とともに、職員人事・学内予算・学内組織等や業務・人事制度等において大学の裁量性や創意工夫の余地を拡大する点で、国立大学法人化のありうべき方向を示すものとして評価することができる。しかし、なお、検討を要するいくつかの重要な問題点が残されていると考える。大きくは次の３点である。 第１に、法人化の前提となるべき財政的基盤の問題がある。「中間報告」は法人化を「大学改革」の推進のためとしているが、もともと法人化は行財政改革の一環として出てきたので、その影響が残っている。すなわち国立大学に対する支出総額が削減されるとか、国の財政事情との関係で大きく変動するおそれがあるという点である。そうなると、他の主要国の半分と言われる高等教育支出がさらに減る中で、学術研究と高等教育等の国際競争に勝ち抜くことはおろか、学術研究と高等教育の現在の基盤さえ喪失してしまうことになりかねない。 第２に、国立大学の法人化は、国立大学に法人格を与え、その自主・自律性と自己責任を拡大することにより、これに活力を与えて、日本の学術研究と高等教育等の水準や質の改善をもたらすことが目的である。しかし、「中間報告」による法人化によって、本当に国立大学の自主・自律性と自己責任を樹立することになるかということについては、なお懸念すべき点が少なくない。とくに目標・評価の仕組みや人事の仕組み等について学術研究と高等教育の特性にさらに配慮していく必要がある。 第３に、「中間報告」の両論併記や意識的に抽象的に書かれている未決着部分の扱いが問題である。これらは、「最終報告」の前に早急に決着されねばならないが、法人化による大学改革、これによる教育研究の向上、という観点以外の観点で決着がつけられることを避けねばならない。この点から、未決着部分について国立大学協会としても早めに考え方を示しておきたい。 以下に、「中間報告」に即してさらに具体的にこれらの問題点を論じる。「最終報告」に向けこれらの諸点を改善するとともに、その過程では、国立大学協会とも十分な調整が行われるように要望する。 ３．「設置」と「管理」の関係 「中間報告」は、国を学校教育法上の「設置者」とする（8ページ）際、管理者としての面をどう理解しているのだろうか。「設置者」であれば、国は経費負担者でありかつ管理者であるわけであるが（同法第５条）、国が管理者であったとしても、法人化後は、管理の方式が以前と同じということであってはならない。というのは、法人化とは大学に法的人格を与え、意思決定の自律性と自己責任を認めることなのだから、国の管理方式も大学に以前より大きな自律性を認める方向に変わらなければならないのである。 国と大学の関係は、基本的には、行政的な上下の直接管理から、国が国立大学法人の計画に従ってその達成度を事後的に問う間接管理へと移るものとすべきであろう。その点を明確にした上で、これを目標評価システムの設計等につなげて行かねばならないし、「自主性・自律性」を論じる際にも（3ページ）、国の管理を最小化するといった観点が必要であろう。 ４．運営組織 組織業務で大きな問題は、Ｂ案またはＣ案を中心にそのバリエーションを含めて、引き続き検討を行うとした両論併記部分である（10-11、16-18ページ）。これを併記のまま残していては制度設計にならない。1つの案に絞るべきである。 Ｂ案・Ｃ案では、Ｂ案を基本とすべきである。その際には、次のような点に留意する必要がある。
５．中期目標の「策定」 法人化したあとも、国民の税金で運営される大学である以上、国民を代表して政府がその国費の有意義・有効な使用について、国立大学に関与するのは当然である。国立大学は国民に対するアカウンタビリティを果たすことも必要である。この点、国立大学は私立大学とは違っている。また、法人化とともに、従来の直接関与をやめて、関与方式として目標評価のシステムを導入し、この目標評価のシステムについて、独立行政法人通則法の「中期目標」「中期計画」の方式を、業務内容にふさわしいように修正の上で大学に適用していこうとするのも分からないわけではない。しかし問題は、目標評価の具体的システムが、本当に大学の行っている学術研究と高等教育等の業務にふさわしいものになっているかということである。 「中期目標」については、各大学が「提案」し、文部科学大臣が「策定」する案のほか、各大学が「作成」し、文部科学大臣が「認可」するという「一部の意見」が併記されている（21−22ページ）。この点、各大学が「作成」し、文部科学大臣が「認可」するという方式を採用すべきである。 「策定」では、主体は文部科学大臣であってその意思を妨げるものはない。大学の意思は反映されない可能性もある。「認可」では、「申請」があって「認可」があるわけで、文部科学大臣が個別大学の意思を全体的・部分的に認めたり否定したりするのであって、両者の意思が反映される。その点が違う。さらにそもそも個々の大学の中期的な目標を大臣が「策定」するような国はないのではなかろうか。独立行政法人通則法での主務大臣の「中期目標」の「指示」というスキームなしでは出てこなかった案である。ところが、独立行政法人通則法は定型的な行政業務を１独立行政法人で行うことを前提にしているのに、大学の場合、目的や業務がある程度違いうる多数の法人があり、それぞれが個性的な「中期目標」と「中期計画」を掲げて予算を獲得し、実績において切磋琢磨しあうところに特徴があるのであって、この「中期目標」を大臣が「策定」してしまっては、個性化や競争、自主性や自己責任ということが阻害されてしまう。 ６．目標評価システムのその他の問題 法令・予算措置という国の行為を伴う以上は、文部科学大臣による各大学の「中期目標」「中期計画」の「認可」はやむをえない。しかし、「認可」は、国の法令・予算行為を伴うかぎりで行われるべきである。「中期目標」「中期計画」に掲げる事項は「認可」対象の法令・予算事項という点から限定され、その法令・予算事項の範囲も明確でなければならない。「中期目標」の記載事例（22ページ）には、その限定がない。法令・予算事項として「認可」の対象となる事項と「参考資料」としての記載事項とを、はっきり分ける必要がある。そうでないと、「大学としての基本的な理念・目標」まで文部科学大臣の「認可」を得なければならないという、およそ他に類を見ないぶざまな制度になってしまう。 また、目標評価システムにおいて、研究の特定領域や教育方針や地域貢献において特徴のある地方国立大学が実績を正当に評価され、その特徴を伸ばしていけるように、多元的な評価基準について明確にすべきであろう（23、25ページ）。 国立大学評価委員会と大学評価・学位授与機構は膨大な評価作業を受け持つ（24ページ）。これをどう分業しどうこなすのか。また、国立大学評価委員会に関しては、それがいかなる性格の機関であり、その評価の結果がどのように用いられるのかが、必ずしも明らかではないが、これらの点について学術研究と高等教育の特質に配慮した慎重な検討が必要である。 年度ごとに実績評価を行うことが（26ページ）大学にも国立大学評価委員会にもどれほどの負担になるのか大いに懸念される。年度ごとの実績については、「報告」にとどめるべきである。 ７．職員の身分 制度の弾力化や業績評価・インセンティヴ制導入、選任・人事方法の改革などを提案している人事制度について、大きな点では、職員の身分、学長選考、教員の選考の問題が残されている。 職員の身分を公務員型・非公務員型のいずれにするか、大学の選択制も含めて３案が併記されている（29−30ページ）。国立大学協会として現時点でいえるのは次の点である。
８．学長・教員等の人事 教員等の任免等については、「法律で規定される事項を除き、大学内部の規則として定められることとなる」（30ページ）とされる。学長、副学長、学部長や教員の選考・任免等は、国が設置者・管理者である大学の教育研究職の特質に鑑み、基本点を法律（例えば、「国立大学法人法」）に定めることが適切である。 学長選考については、選考に外部意見を採り入れることと、具体の選考において投票を行うにしても投票参加者の範囲を適切なものにすること等が、述べられている（31−32ページ）。ただ、学長選考方法は運営組織に連動しており、運営組織が複数案では、選考機関や選考方法も定まらない。そこで、さきのように、運営組織としてＢ案を基本とすることとし、また外部意見の取り入れや投票参加者の点を考慮して、次のような枠組みの中で具体的な案を詰めていくことが適切である。
各大学では、この枠組みに従って、具体の選考において教員による投票を行う場合であっても投票参加者の範囲について点検するほか、リーダーシップのある部局長を選ぶための選考方法、学外専門家の意見を採り入れるなど広い視野で優れた教員を選ぶための選考方法、任期制・公募制など、学術研究と高等教育の高度化・改善・活性化のための制度設計に努めるべきである。 ９．運営費交付金等 財務会計制度について、政府と大学の関係では、・土地建物については現物出資（または無償貸与）で、施設整備費については年度ごとの「施設費」（40ページ）によって措置し、・運営費については、標準収支差方式で運営費交付金を交付すること（39−40ページ）、運営費交付金は標準運営費交付金と特定運営費交付金から成り、運営費交付金に評価を反映させることになっている。この他に標準外自己収入、寄付、長期借入等の自助努力が強調されている。制度設計としてはありうべき方向である。 しかし、このような制度が期待通りの効果をあげるためには、大学運営にとって重要な基盤的経費を含め、全体のパイ（国費投入の総額）を現状より相当程度大きくすることが不可欠である。「高等教育や科学技術・学術研究に対する公的支援の拡充」（2ページ）に触れているが具体性を欠く上に、他方では、資金交付は「中期計画」の事業実施を前提とするものの、国は「必要に応じ中期計画の変更を行いつつ」財政状況・社会状況に対応するとしている（39ページ）。総額を欧米主要国並に引きあげるという観点がないばかりか、「中期計画」の途中でも財政事情で約束を守れない場合もあるというのであるから、総額は少なく不安定になるという強い懸念が生じる。評価を反映した配分方式にし、効率化をはかり、自助努力に努めるにしても、総額の減額や大きな変動があっては、「世界水準の教育研究の展開」（4ページ）はできなくなってしまう。 標準運営費交付金は、標準支出−標準収入、で算定されるが、標準支出、標準収入をどう算出するのか明確にすべきである。物件費は学生・教員当単価によって計算するのか。人件費は総額方式か中期的な職員数方式か。特定運営費交付金はどのようにして決まるか。運営費交付金の全体に評価を加味するのか。外側に評価の別枠を設け、施設費に「減価償却」制を導入し、災害等に伴う臨時費を考慮すべきではないか。このように、財務会計制度にはまだまだ不明な点が多い。今後の詰めの過程では、制度としての整合性に留意しつつも、他方で大学業務の特質と実態をよく踏まえ、大学側との調整にも意を用いるようにすべきであろう。 １０．「トップ３０」との関係 いわゆる「トップ３０」の育成は「調査検討会議」の検討内容と深くかかわるとし（1ページ）、これを関連事項として「別途速やかに検討が行われることが必要である」としているが（49ページ）、「トップ３０」は国公私立大学全体を対象にした文部科学省の政策として出されたものであり、国立大学の法人化の文脈でまとめられているはずのこの「中間報告」にこの形で入っているのは、唐突である。 |